【关键词】医疗和食品药品监管；市场监管体制；整合资源；降低行政成本一
一、现行医疗和药品监管体制将密不可分的医与药分离监管，造成监管漏洞和行政资源浪费，降低了监管效率
自古以来，医与药都是密不可分，相互关联，互为载体和支撑的体系。中医药界有句俗语： “有医无药医无用，有药无医药不灵”，说的是中医中药不可分离，两者是一个医疗整体，相存相依，渗透交融。医离不开药，药也离不开医，如果医离开了药或者药离开了医，都不能治愈疾病，医和药也就都成了无本之木。现实中，医生要精通医学，同时也要懂得药学，如果医生连药品的药性药理都不懂，用药治病也就无从谈起了。同样的道理，制药者要精通药学，同时也要懂得药物本身所包含的医学临床知识，如果制药者缺乏医学知识的支撑，连药品之于人体产生何种临床医学反应和临床医学效果都搞不清楚，是不可能开发制造出有效的药品。可见，医药两者是密不可分的体系。
然而，现行的医与药的监管体制将紧密联系的医疗与药品所构成的医疗整体分由卫计局和食药监局两个不同的监管部门监管，如医院的医疗由卫计局负责监管，而其药品则由食药监局负责监管，也就是说，卫计局监督医疗行为，但不能监督医疗行为所使用的药，食药监局监督药，但不能监督开此药的医疗行为。如食药监局监管药店时发现药店无证行医，但食药监局无权执法，须另由卫计局来查处。卫计局监督医疗行为时发现药品存在问题，卫计局也无权执法，须另由食药监局来查处。食药监局与卫计局在职能上即存在职能关联交叉，又相互分离，一支队伍发现的一个紧密关联的问题实际需要两支队伍的介入才能完成一个执法查处行为，在医疗和药品监管中容易出现监管漏洞和衔接上的监管盲点。两局各自为政，重叠执法，执法力量分散，这造成了监管效率的损耗和行政资源的极大浪费。
二、将药品与医疗分离监管后对疫苗监管领域产生的影响
2016 年爆出的山东非法疫苗特重大案件曾一度成为舆论焦点，疫苗监管领域存在的多部门、分段监管、职能交叉造成的监管漏洞和弊端逐渐显现。
第一，在疫苗的流通方面，不管是一类疫苗还是二类疫苗，都是由各级疾控机构主导疫苗的流通、分发和配送，由于主导疫苗流通的疾控系统和流通链条末端的各级医疗卫生机构、接种单位都是由卫计部门主管，所以，在这个流通环节中，卫计部门凭借系统优势本可以在此环节实施更有效、更直接的全程、统一监管。但根据规定，疫苗各环节的质量和流通监管工作是由食品药品监管部门负责，让食药监部门监管由疾控系统主导的分发、配送过程，这不仅增加了监管难度，也增加了部门之间的协调成本，直接降低了疫苗监管效果；
第二，在疫苗的使用等环节的管理上，卫计部门往往有自己的一套管理制度、操作规程、标准及要求，而食药监部门也会有自己的监管体系标准及要求，两套不同的监管体系加上两部门本来就存在的职能交叉，很容易给被监管者造成混乱，两部门之间也容易扯皮，增加部门间内耗和行政成本，不利于疫苗和预防接种的监管；
第三，预防接种这种医疗行由卫计部门监管，而预防接种所使用的疫苗质量是由食药监部门监管，预防接种疫苗这样一个简单的医疗过程却被分成了几个部门监管，这种多头监管，各自为政、职能交叉的监管体制必然会造成行政成本的升高和行政资源的内耗。更为重要的是，预防接种行为与疫苗质量本身两者是一个相互关联密不可分的整体，不能分开监管。两者任何一方均不能出现问题，只要其中任何一方出现问题，均有可能造成严重的事故。若监管部门只监管医疗行为而不同时监管疫苗质量本身，若疫苗存在问题，同样可能会造成严重的事故；若监管部门只监管疫苗质量本身，而不同时监管使用此疫苗的预防接种医疗行为，若其医疗行为存在问题，同样可能会在成严重的事故。这种分段监管的模式造成了监管的漏洞和衔接缝隙。因此，医疗卫生和药品监管需要统一的、全覆盖的全程监管，以破除目前监管体制的弊端。另外，医疗机构需要花费时间分别应对多个部门的监管检查，一定程度上会影响甚至干扰到医疗机构的医疗行为。故，将食药监局的药品监管职能划转至卫计局，并在卫计局的基础上成立新的医药卫生和计生局，实施全过程、统一的医疗卫生和药品监管体制是非常有必要的和迫切需要的。
同时，药品与食品分属不同学科体系，两者差异巨大，药品监管相对于食品监管来说专业性、技术性也更强更特殊，两者监管方式也有较大差异，而药品与医疗卫生本就是紧密相连，密不可分的，学科体系也更趋相近，因此，把食品和药品放在同一个独立的食药监机构进行监管是不合适的，而药品监管职能更适合由同时负责医疗卫生和药品监管的新组建的更专业的医药卫生和计生局来承担。
据中康资讯发布的《2015-2016 中国药品零售产业研究报告》显示，2015-2016 年中国药品店零售规模仅仅占整个药品终端销售市场规模的2 成，医院销售药品规模占整个药品终端销售市场规模的 8 成。也正是因为医院才是最主要的药品销售终端，所以药品监管重点应放在医院等医疗机构和疾控机构，此次山东非法疫苗全部流向基层疾控机构和医疗机构，这就很说明问题。而医院经营主体数量规模是十分有限的，所以新成立的医药卫生和计生局不必增设派出机构，加强流动巡回和信息化监管执法即可，以尽量减少机构编制，减少财政供养人数，节约行政成本。
三、建立统一的大市场监管体制和监管机构
食品监管体制改革前，食品监管领域由质监局、工商局、食药监局等多个部门实施分段、分领域、多头监管，为保证食品安全，国家综合了质监局、工商局、食药监局等部门的食品监管职能将其统一划归食药监局，至此食品领域已经实现了生产、流通、消费的全过程监管，同样的道理，其他普通商品也需要全过程的统一监管，以更好地保障产品质量安全。
按照目前质量监管体制的划分，工商局负责流通领域，质监局负责生产领域，两局对商品质量实施分段监管。但负责流通领域质量监管的工商部门缺乏技术力量支撑，很难对商品质量进行技术鉴定，消费者在购物过程中因商品质量问题产生纠纷时很难划定由哪个部门受理，两局容易产生扯皮， “九龙治水”的监管格局不利于市场的监管。
由于质监局监管力量没有延伸至基层乡镇，未在乡镇设置质监所，无法对乡镇企业的生产环节质量等实施实全覆盖、更及时有效地监管，容易出现监管漏洞和盲点，造成政府职能的缺位，如果生产环节这个质量监管的源头监管不到位，那么负责流通环节质量监管的工商部门只能“疲于奔命”。由于质监部门职能相对单一有限，如果在乡镇设置质监所，行政成本过大，会造成行政资源浪费，单独成立质监所是不现实也不科学的，这就需要我们转变思路，充分共享与质监部门职能相近且存在职能交叉的工商部门的资源。工商部门虽有乡镇工商所，但无生产环节质量监管的职能，如果工商质监合并，在基层成立市场监管所，统筹整合执法队伍，充分发挥和优化整合质监部门的技术资源优势和工商部门派出机构覆盖广、人员多的人力资源、机构优势，在质量监管领域实施统一的全过程监管，就可以填补质监部门在乡镇的监管力量空白，解决单独设置质监所造成的成本高资源浪费等问题。
将食药监局的药品监管职能划转至新成立的医药卫生和计生局，将食药监局的食品监管职能划入工商质监合并组建的市场监督管理局后，不仅实现了医与药的全程统一监管，还实现了食品及其它商品的全程统一监管，形成了统一的大市场监管格局，且减少了机构和编制数量，降低了行政成本，而深圳、天津、安徽、上海等地的“工商、质监、食药监三局合一”的改革方案是实现了食品及其它商品的全程监管，但并未实现医与药的全程统一监管。
四、总结
我国的食品药品监管体制历经了从独立设置国家药品监管局，到成立国家食品药品监管局，再到将国家食品药品监管局并入卫生部等多次改革。2013 年国家食品药品监督管理总局成立，结束了过去食品安全多头分段管理的局面，实现了食品生产、流通、消费环节的统一监管，但未能实现医疗和药品的统一监管。将药品和食品捆绑在一起管理，这必然会导致医疗和药品的分离，不能实现医疗和药品的统一监管，造成了新的弊端。
这种独立设置食药监局的机构设置模式强调食品药品安全监管工作的独立性，但并不能简单以食药监局单独设立与否作为衡量监管成效的标准，独立完成监管并不意味着就会达到最优监管效果。因为，统一的市场监管更有利于不同领域市场监管的相互借鉴，资源共享，还可以充实、整合和壮大基层食品监管力量，单靠食药监局有限的力量资源“单打独斗”，远不如资源整合的合成力量强大，目前食药监局存在基层监管力量不足的问题就很能说明这一问题。且“统一市场监管更有利于推动社会治理创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少监管协调成本”。
另外，有人会担忧食品监管放到由工商、质监合并组建的市场监管局后会出现食品监管专业性不够和被弱化的问题，在此，我们应该清楚三个问题。第一，食品的本质可以告诉我们，就算是非食品专业的公务员经过一定时间的食品监管培训、加上先进的食品检测设备，是完全可以胜任食品监管工作的；第二，工商、质监原本就承担部分食品监管职能，他们具备食品监管的经验能力，尤其是质监局原来就负责食品生产的监管，质监局有相应的技术能力和技术设备来实现食品的专业化监管；第三，整合成立市场监管局后，依然会承担食品监管的责任、职能，配备相应的监管人员，且力量还会得到进一步加强。或许还有人会说实施综合监管后会出现用监管其他一般商品的方法来监管特殊的食品的情况，这种想法是把市场监管局的监管人员想的太死板了。因此，公众并不必过分担心食品监管放到由工商、质监合并组建的市场监管局后会出现食品监管专业性不够和被弱化的问题。
自流通领域食品监管工作从工商部门划分至食药监后，在基层乡镇形成了工商所与食药所共存的局面，基于工商所人员年龄结构及部分工商所人员可能同时负责食品和广告监管等原因，原来工商部门负责食药监管的人员及资源很难实现全部划转至食药所，工商所的资源没有被充分利用，造成资源分散，极大地浪费了行政资源、人力物力财力，尤其是新成立食药所后大量招录公务员，人员编制空前膨胀，财政供养人员数量激增，行政成本提高，地方财政压力随之增加。
