中央党校政法部宪法行政法教研室副主任、副教授
加快食品安全监管体系改革，保障食物安全权
面对公民食物权的安全风险，我国多次改革食品监管机构，意图控制食物安全风险。1998年国务院机构改革成立专门的食品安全监管机构一国家食品药品监督管理局；2013年国务院第五次机构改革，启动工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量监督管理局“三合一”改革方案，力图将分散在各监管机构里的食品安全监管权集中，整合部门力量，加强监管。但从目前已在地方实施的“三合一”机构改革的运行效果看，与预期目标差距较大，我们需要审慎思考重构食品安全监管机构的改革路径。
（一）加快解决中央和地方改革不同步的问题
2013年国务院实施新一轮的加强市场经济秩序和食品安全监管体制的改革，这次改革不同于前五次“中央先改地方后改”的模式，首先在地方推行工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量监督管理局三机构合并的“三合一”模式。
三机构合并后成立的新机构，在人员编制、事权、财权等方面延续原三机构的职能，没有在机构内部职能部门设置上，进行深人改革，仅形式上将三机构合并为一个行政机构，但实际运行基本各行其是。而在中央层面，三个机构没有合并，仍然按照原来的职权分别向下级发布行政命令和行使行政职权，这就形成中央三个职能机构对应地方一个行政机构。
“三局”组成的“三合一”机构分别行使行政管理职权的体制，导致合并后的基层机构须单独抽出专门力量，应对中央三个机构布置的各项工作。碰撞、冲突和上下级体制上的不衔接等问题，加剧了基层机构内部职能的不协调，进而导致整体食品监管体系的不顺畅，难以实现预期改善市场经济秩序和防控食品安全风险的改革目标。
（二）尽快统一地方食品监管机构改革模式
中央机构没有改革，也没有对地方改革出台统一的范式要求，导致地方各省市“三合一”机构改革模式不相同，甚至出现同省不同市不同改革模式的状况。例如，有的地方在县级进行了三部门的合并，有的在市级进行了三部门合并；各地合并后的新机构名称也不尽相同，有称市场监督局，也有称质量和市场监督局；也有把原来工商局的登记、广告许可、动产抵押以及食药监、质检的许可业务职能剥离出来，成立一个新的“行政审批局”。
上述情况导致改革后的食品监管机构在人员编制、职能、经费等方面难以统一，执法成本升高，行政效益和监管成效降低。
（三）尽快统一改革后新机构的执法依据
地方“三合一”改革后，因原来三个行政机关适用的程序法不一致，新的程序法未制定，导致执法依据不统一，监管职能难落实。例如，乙县市场监督局发现自己内部的法制机构不核审食药、质检案件，只审工商案件。
法制机构的理由是：按照《食品药品行政处罚程序规定》，食药案件实行“合议制”，没有规定案件由法制机构核审；按照《质量技术监督行政处罚审批程序规定》，质检案件的审理，由案件审理委员会作出决定，也没有规定法制机构审案；只有《工商行政管理机关行政处罚程序规定》里明确由法制机构核审工商案件。
在遇到具体食品安全案件的处置时，适用哪个部门的程序规定，给改革后的监管机构带来困扰。同样在乙县，该市场监督局查获一家企业生产、销售的豆浆机有重金属超标的质量问题，法制机构认为：该案件涉及生产领域，应当按质检的行政处罚程序规定，由案件审理委员会作出决定。主要领导认为案件有销售行为，进人了流通领域，可以按《工商行政管理机关行政处罚程序规定》由法制机构核审。
法制机构提出豆浆机属于《食品安全法》第2条规定的“食品相关产品”的范畴，也属于《食品安全法》第34条规定的禁止生产经营的“食品相关产品”范畴，应依据《食品药品行政处罚程序规定》由办案人员“合议”。主要领导认为在执法程序上，案件按照《食品药品行政处罚程序规定》合议后交法制机构核审并不与工商、食药、质检的行政处罚程序规定冲突，仅是增加一个核审程序，不影响由案件审理委员会再作决定。
但法制机构又提出：行政处罚书应该如何告知相对人行使救济权，是向上级工商部门、食药部门抑或质检部门申请复议？如果当事人同时向三个上级主管部门申请复议，三个部门都受理，作出的复议决定不一致怎么办？
由此可见，地方探讨“三合一”改革模式的时间不宜太长，在试运行已经三年的背景下，国务院在调查和摸清问题的基础上，应尽快制定统一的三个机构的改革模式，改变现在职能不衔接、执法无依据、上下级行政隶属不清晰的监管困局。
（四）制定前瞻性食品安全监督法，避免立法不周延，执法无据
按照法治原则，法无禁止皆可为，但在食品安全监管领域，因立法和人类对事物认识的局限性，再加之科技发展，化学科学研究不断进步，各种新合成的高毒剧毒、化肥和添加剂等不断出现，国家制定的禁止有毒、有害物质施用、添加到食物中的规定，又因常常采取列举式规定，使一些对食物有损害或潜在风险的有毒、有害物质没有列人法律、法规和规范性文件的相关规定中，当这类有毒、有害物质施用、添加到不同的食物中，便出现执法无依据的困局。
例如，2016年11月某市江南区食品监督局在抽查茶树菇时，查出一家商店售卖的茶树菇含有硫丹，该食监局在处置这起食物安全风险事件时，发现法律、法规或规范性文件没有禁止在茶树菇上使用硫丹，对售卖者追究法律责任缺乏法律依据。虽然国家农业部1586号规范性文件规定高毒农药不得用于果树、茶树及十字花科等植物，列出了高毒剧毒农药的范围，其中规定硫丹不得用于苹果树、茶树，但茶树菇不是茶树产品，此条规定不适用茶树菇的执法处理。
《食品安全法》第14条规定“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理、质量监督等部门，制定、实施国家食品安全风险监测计划……省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同同级食品药品监督管理、质量监督等部门，根据国家食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，制定、调整本行政区域的食品安全风险监测方案，报国务院卫生行政部门备案并实施。”
虽然该规定让地方政府行政卫生部门结合本行政区的具体情况组织制定、实施食品安全风险监测方案，但没有规定监测方案的具体标准。这样原则性的规定，可操作性弱，弹性大，可执行性差。
在立法滞后的情况下，社会食品安全的治理是摆在执法部门面前的迫切问题，不能被动地等待地方改革探索成功、有稳定的模式参考后，再重构全国食品安全监管体制。特别在今天的互联网时代，食品安全是全体民众高度关注的民生问题，任何一地的食品安全问题，都会引发全国乃至全球的关注。
政府应在食品安全治理问题发生前控制风险，在现有食品安全监管机制的基础上，根据实际中遇到的具体状况，加快重构国家食品安全监管体系，有效控制风险，保护公民食物权这一基本人权。
