门诊问题
“限塑令”实施效果为何不佳？
门诊专家
北京市博人律师事务所律师 郑春乃
河北省社会科学院法学所助理研究员 刘勇
专家观点
◇“限塑令”对于违法行为统一采取罚款的方式，对于超市等大型商场是管用的，但对那些在集贸市场的小商贩和流动摊贩来说，没有太大约束力。
◇整合监管机构，明确权责，并确定“限塑令”的主要负责部门，从而改变“限塑令”执行中的多头监管状况。
◇可由政府出资设立促进“限塑令”执行的专项基金，通过在大型超市提供环保袋出租服务、奖励自带购物袋消费者现金等措施完善限塑机制。
据2017年9月5日《工人日报》报道，数据显示，目前美团、饿了么、百度外卖三家平台日接单量达2000万份。而据美团外卖官网公布的数据显示，目前美团外卖日接单量达1200万份。有媒体统计，按照每份订单消耗1个塑料袋和1个餐盒，每日约有2400万个塑料制品被消耗。这些塑料制品很多都是属于国家禁止生产、销售的超薄塑料袋。而记者购物中也发现，在大部分大型超市和商场，商家有偿提供塑料袋或用纸袋；但在一些小超市和农贸市场都会免费提供购物袋，而这些购物袋多是超薄塑料袋。实际上，2007年12月《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（下称《通知》）规定，从2008年6月1日起，全国范围内开始禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋，这就是众所周知的“限塑令”。那么，近十年来，为何“限塑令”实施效果不佳？是制度本身有缺失，还是规定内容不具可操作性？怎样才能将“限塑”的目的落到实处？记者采访了北京市博人律师事务所律师郑春乃及河北省社会科学院法学所助理研究员刘勇。
为何要出台“限塑令”
刘勇表示，根据《通知》可知，由于购物袋已成为“白色污染”的主要来源，某些不可降解的塑料垃圾，对能源以及环境产生了不可忽视的负面影响，乃至贻害无穷到了不得不管的地步。国家出台“限塑令”，希望达到三个目的：一是在塑料制品生产领域，达到督促企业生产耐用、易于回收的塑料购物制品的政策效果。二是在塑料袋销售领域，达到杜绝商品零售场所销售、使用不符合国家相关标准的塑料购物袋的政策效果。三是在塑料制品的使用领域，引导、鼓励群众合理使用塑料制品，尤其培养广大市民百姓树立“减少或不用”塑料购物袋的观念，养成使用竹篮子、布袋子等替代品的习惯，进而强化国民保护环境的意识。在这三个具体目标的背后，是遏制“白色污染”，促进资源综合利用，保护生态环境，建设资源节约型和环境友好型社会的政策总目标。
“限塑令”规定了哪些内容
郑春乃介绍，“限塑令”不单指《通知》，还包括商务部、国家发改委、工商行政管理总局联合发布的《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》（下称《办法》）和《关于商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法有关问题的处理意见》（下称《意见》），以及国家质检总局和国家标准委发布的三个国家标准。
自“限塑令”出台后，2008年5月，商务部、国家发改委、工商总局联合发布的《办法》规定，商务主管部门、价格主管部门、工商行政管理部门依照有关法律法规，在各自职责范围内对商品零售场所塑料购物袋有偿使用过程中的经营行为进行监督管理。该《办法》强调，商品零售场所不得销售不符合国家标准的塑料购物袋，应当向消费者有偿提供塑料购物袋，商品零售场所的经营者、开办单位或出租单位应就违反有关规定的行为承担相应责任。同年7月，商务部、国家发改委和工商总局根据《办法》发布以来，地方商务部门、工商行政管理部门及企业提出的一些问题，联合发布了《意见》，对《办法》中的一些条款进一步细化和说明。根据《意见》，“限塑令”所指的商品零售场所是指所有提供商品零售服务的企业和个体工商户经营场所；用于装盛生鲜等食品的塑料预包装袋不得具有提携功能，且须符合食品包装相关标准。除食品外，其他商品进入零售渠道前，由商品生产者提供、随附于单件（组）商品且符合国家相关标准要求的塑料包装袋可视为预包装袋，基于食品安全和卫生等方面的考虑，商品零售场所向顾客提供的各种材质的袋制品，应向依法设立的生产厂家、批发商或进口商采购，并索取相关证照，建立相应的购销台账，以备查验；商品零售场所不得接受任何机构、组织和个人免费或有偿提供的来历不明、相关标示不全、图案文字不符合国家相关标准和规定的各类袋制品。
刘勇介绍，为配合“限塑令”的实施，国家质检总局和国家标准委还先后发布了《塑料购物袋的快速检测方法与评价》《塑料购物袋的环境、安全和标识通用技术要求》等标准，对塑料购物袋的定义和术语、要求、试验方法、检验规则及包装、运输和贮存都进行了清晰而严格的规定，并于2008年6月1日正式实施。国家发改委修订了《产业结构调整指导目录》，将超薄塑料购物袋列入中国淘汰类产业目录。
哪些因素影响“限塑令”实施效果
制度规定明确，标准也很完备，为什么“限塑令”实施以来效果不佳？
刘勇认为，其在实施上流于形式，没有达到预期效果，主要原因有两个：一是塑料袋收费制度执行范围有限，基本局限在大超市和商场，“限塑令”在农贸市场、批发市场、流动摊贩等场所变成一纸空文，收效甚微。二是无法遏制小工厂和家庭作坊继续违规生产像超薄塑料袋这样的塑料制品。这部分企业导致的环境污染往往是正规企业的数倍甚至数十倍。
郑春乃表示，限塑令执行的阻碍因素有四个：一是监管措施缺乏针对性，导致“限塑令”本身可操作性不强。例如，由于对各种执法对象在监管难度上的差异性考虑不充分，《办法》中对违反“限塑令”的行为统一采取了罚款的方式，这对于超市等大型商场是管用的，但对于那些在集贸市场的小商贩和流动摊贩来说，没有太大约束力。二是“限塑令”配套政策制度不完善，使得“限塑令”的操作性大打折扣。“限塑令”涉及塑料购物袋的生产、流通、使用、回收各个环节，执行部门多，各部门如何在政策的执行过程中相互协调配合，缺乏相关的制度和操作细则。此外，虽然提到了公众参与和社会监督的问题，但并没有制定具体的施行办法。三是“限塑令”作为一项直接关系人民群众日常生活的公共政策，在制定过程中自始至终都是以政府部门作为单向主导，颁布前没有充分举行听证会让决策者和政策执行对象进行互动，导致出台后消费者缺乏足够的心理准备，在价值认同方面存在缺陷，更多的执行来自被动的接受而非主动认同。普通消费者无法切身体会到不使用塑料袋的好处和利益，相反，有偿使用反而使不少人不再有免费使用时的道德顾虑，更加随心所欲地购买使用塑料购物袋。四是技术层面受限。因为在价格和实用性上均优于塑料购物袋的替代产品在短期内无法研发成功，导致群众生活中还是以使用塑料购物袋为主。
如何有效落实“限塑令”
如何有效落实“限塑令”？郑春乃建议，一方面，要完善配套制度。修订“限塑令”，明确规定由税务部门负责对塑料袋征收高于其采购成本的环境税，通过增加购买成本、传递环保信息和强化政府部门责任来有效地抑制塑料袋消费。同时，由政府出资设立促进“限塑令”执行的专项基金，强制要求塑料购物袋生产企业回收塑料购物袋。此外，通过在大型超市提供环保袋出租服务、奖励自带购物袋消费者现金等措施完善限塑机制。另一方面，加大执法力度。加强市场巡查，规范经营行为。重点对集贸市场、批发市场等加强巡查，收缴、查扣无合格标识的塑料购物袋。加大对使用不合格塑料袋、免费提供塑料购物袋、无照生产经营塑料购物袋等违法行为的查处力度。再一方面，整合监管机构，明确权责，并确定“限塑令”的主要负责部门，从而改变“限塑令”政策执行中存在的环保、质检、工商、商务等多头监管状况，形成各部门各司其职、多管齐下、通力合作的强力综合整治态势。
刘勇认为，有效落实“限塑令”，仅靠一纸禁令是不够的。当前要加强政府引导，通过大力扶持环保替代产品研发和生产、加大对全社会的环保宣传力度，提高公众环保意识，使广大群众和生产、销售企业牢固树立节约资源和保护环境意识，自觉合理使用塑料购物袋，依法生产、销售合格塑料购物袋。激励公众参与监督，充分发挥民间组织作用，推动资源节约、环境保护社会化。只有全社会都动员起来，参与进去，“限塑令”政策才能真正落到实处。
