门诊问题：
“黑作坊”豆芽问题为何层出不穷？销售劣质豆芽由谁监管？如何督促行政机关依法履职？
门诊专家：
山东省青岛市黄岛区检察院副检察长 杨翠华
山东倡通律师事务所律师 周坤
山东省青岛市黄岛区检察院员额检察官 丁沈华
专家观点：
◇在高额利润的诱惑下，部分小豆芽生产作坊铤而走险；加工豆芽的“黑作坊”往往规模较小，违法行为隐蔽，违法人员一般为家庭成员，稳定性强，这也给打击带来一定难度。
◇根据农产品质量安全法、食品安全法等规定，处于生产环节的豆芽由农业相关部门监管，处于流通环节的豆芽由市场监管部门监管。
◇如果发现相关职能部门不作为、滥作为等怠于履职行为，根据行政诉讼法、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等规定，检察机关可以通过诉前检察建议督促相关部门依法履职，如果经督促后仍不依法履行职责，则可以依法提起行政公益诉讼，最大限度促进依法行政，切实保障群众舌尖上的安全。
2019年10月，山东省青岛市检察院联合青岛电视台对青岛市部分农贸市场和豆芽加工作坊进行暗访，发现了与青岛市黄岛区扒山批发市场一墙之隔的豆芽加工作坊。这里存在生产环境脏乱差、在豆芽生产过程中违规使用添加剂，并将违法加工的豆芽拿到扒山批发市场对外销售等违法行为，严重损害到不特定消费者的身体健康，危害了社会公共利益。
青岛市黄岛区检察院掌握上述情况后，迅速成立专案组展开调查，固定关键证据，明确监管主体，依法发出检察建议，督促有关部门依法履职，取缔非法加工豆芽的作坊，并在全区范围内开展豆芽安全全面排查整治工作。
“黑作坊”豆芽为何屡禁不止
黄豆芽、绿豆芽因其产量高、价格便宜、有利于消化，并且加工方便，成为市民餐桌上经常食用的产品，受到广大市民的普遍欢迎。但在豆芽生产过程中，各地多次出现了黑作坊生产的“毒豆芽”，严重危害着广大消费者的健康，相关行政主管部门对此依法予以严厉打击，但却屡禁不止，原因何在？
据山东省青岛市黄岛区检察院副检察长杨翠华介绍，近年来，党和政府非常重视食品安全问题，老百姓也对食品安全要求越来越高。但在高额利润的诱惑下，存在部分小豆芽生产作坊，不仅生产环境不合格，甚至使用违规药物加工生产豆芽并对外销售，严重损害了老百姓的身体健康。此外，加工豆芽的黑作坊往往规模较小，违法行为隐蔽，违法人员一般为家庭成员，他们进行封闭管理，稳定性强，这也给打击该类违法行为带来一定难度。
销售劣质豆芽由谁监管
“豆芽在监管中存在的困难和出现的问题，主要是因为多头监管。豆芽在生产加工过程中属于初级农产品，如果没有出售的意愿和目的，即未在公开市场进行交易，应当由农产品质量安全法来调整；如果豆芽在市场上对外出售，或者加工生产的目的是为了在市场上销售、牟利，即具有了商品的属性，则应当由食品安全法来调整。豆芽在生产环节和流通环节的监管部门不尽相同，确定豆芽是属于农产品还是属于商品，需要根据具体的案件事实和证据加以认定。”山东倡通律师事务所律师周坤告诉记者。
山东省青岛市黄岛区检察院员额检察官丁沈华则向记者介绍了最近查处的扒山批发市场黑作坊豆芽的处理情况，“在对豆芽作坊经营人徐某的调查过程中，徐某以豆芽加工是其公公刘某负责为由，推脱其不知情。为打破僵局，我们及时调整讯问策略，一是不与其交谈生产加工过程，而是转向销售，从销售侧面证明其生产豆芽的事实。二是向其反复说明利害关系，引导徐某打消顾虑，如实说清问题。在不断转换调查内容的情况下，徐某最终承认其公公生产豆芽交由她到扒山批发市场对外销售的事实。三是在其加工作坊生产能力不够的情况下，询问其如何对外销售绿豆芽的过程，其透露了部分绿豆芽由他人供货、由其对外销售的事实。调查发现，这部分豆芽无来货和对外销售记录，这样的豆芽更加无法保证质量和安全。”丁沈华说。
杨翠华还向记者介绍，在调查过程中，他们了解到豆芽的监管曾经存在农业、市场监管等多部门管理的问题。他们通过梳理法律和案件事实，厘清了市场监管部门的监管职责。
记者了解到，为了及时固定证据，防止证据灭失，专案组兵分几路：一路到豆芽加工作坊拍照取证，一路到市场监督管理部门调取行政相对人的工商资料，一路走访周围居民业户了解该豆芽加工作坊的生产销售情况。在调查过程中，通过询问豆芽作坊经营人徐某，其承认生产黄豆芽并在扒山批发市场对外销售的事实，并承认采购了来源不明的绿豆芽对外销售。
丁沈华指出，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第2条规定，食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。本办法所称集中交易市场，是指销售食用农产品的批发市场和零售市场（含农贸市场）。食品安全法第2条规定，供食用的源于农业的初级产品的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。根据以上法律规定，确定徐某的行为属于市场经营行为，即属于市场监管局的监管职责，从而明确了市场监管局应该监管且必须监管的依据。
“从该案来看，黑作坊豆芽从生产环节转换到销售环节的监管空隙是导致多头监管的问题所在，因此明晰监管责任、强化部门衔接是解决多头监管的关键。根据农产品质量安全法、食品安全法等相关规定，处于生产环节的豆芽由农业相关部门监管，处于流通环节的豆芽就应该由市场监管部门监管，职责划分清晰，部门执法衔接到位，监管自然就不会缺位。但是如何保证豆芽在不同环节转换过程中的监管到位，需要相关职能部门探索建立衔接协作监管机制，切实形成豆芽监管的整体合力，不给监管留下死角和盲区。”杨翠华说。
诉前检察建议督促全面履职
既然监管环节存在问题，如何才能敦促有关部门依法履行职责？
对此，杨翠华指出，如果发现相关职能部门不作为、滥作为等怠于履职行为，根据行政诉讼法、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等相关规定，检察机关可以通过诉前检察建议督促相关部门依法履职，如果经督促后仍不依法履行职责，则可以依法提起行政公益诉讼，最大限度促进依法行政，切实保障群众舌尖上的安全。
记者了解到，黄岛区检察院在全面调查取证的基础上，第一时间向市场监管部门发出公益诉讼诉前检察建议，并积极加强与市场监管局的沟通，督促其针对全区内的豆芽安全进行全面排查整治工作。同时，该院以此为契机，在落实前期会签的《关于在食品药品安全领域加强协作配合的意见》的基础上，与市场监管局进一步建立了检察公益诉讼监督和行政执法信息双向交流和共享机制，共同打击侵害消费者权益的违法行为，保障百姓餐桌上的安全。
市场监管局全部接纳检察建议，在全区开展了豆芽制发加工户的摸底和排查工作，并将“黑作坊”“黑窝点”等难点、堵点、痛点进行了深挖和取缔，摸排检查食品小作坊190家次，发现问题24起，整治24起。同时，对豆芽制发加工场所周围环境、卫生状况、进销货台账进行检查，检查豆芽销售业户199家次，抽检11批次，取缔了1家，对7家销售业户进货手续不全的豆芽，下架76公斤。
近日，黄岛区检察院结合该案件前期的调查情况开展“回头看”活动，办案人员随机到黄岛区域内的市场上购买了黄豆芽、绿豆芽各5斤，然后送至第三方鉴定机构进行检测，经检测，结果均为合格。在诉前检察建议的推动下，市场监管局组织区食安委成员单位集中开展“全区食品安全问题联合整治活动”，严厉查处黑作坊豆芽、小作坊保健食品、学校（幼儿园）及周边、食用农产品、网络订餐等重点领域的违法违规行为。
