2018年3月，江苏省常熟市市场监管局发现一家食品店经营的润喉糖产品标签上标注含有蜂胶等成分，标注生产地为中国台湾。该局经调查核实、集体审议，最终以当事人“生产经营添加药品的食品”为由，对其作出行政处罚。目前该案已结案，但执法人员在本案查处过程中对违法事实的认定、法律条款的适用等方面意见不一致。笔者对此加以分析，为同行查办此类案件提供思路。
案情回顾
当事人自2015年开始通过实体店和“台湾×家”淘宝网店从事食品经营，销售产品以中国台湾生产的日用品和预包装食品为主。案发前，当事人从昆山某贸易公司购进两款润喉糖，其产品标签上标注的产地为中国台湾，成分表中均标注含有蜂胶。根据国家卫生计生委2014年《关于新食品原料、普通食品和保健食品有关问题的说明》，原卫生部2002年公布的《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限用于保健食品。除已公布可用于普通食品的物品外，《可用于保健食品的物品名单》中的物品不得作为普通食品原料生产经营。执法人员查明，蜂胶等属于《可用于保健食品的物品名单》中的物品，不得作为普通食品原料生产经营。常熟市市场监管局执法人员参阅2005年《国家食品药品监督管理总局办公厅关于销售罗恩蜂胶行为定性问题的复函》，认定当事人的行为违反《食品安全法》第三十八条的规定，属于经营添加药品的食品的违法行为。依据《食品安全法》第一百二十三条第一款第（六）项之规定，该局对当事人作出行政处罚。
争议焦点
本案的争议焦点有三。一是蜂胶定性为食品还是药品？蜂胶是一种传统的天然药物，收载于《中国药典》，具有广泛的生物学活性和药理学活性，应用于医药、保健食品、化妆品等领域。经查，作为《可用于保健食品的物品名单》中的物品，不得作为普通食品原料生产经营，但可以作为原料用于保健食品生产。
2015年6月发布的《国家食品药品监督管理总局办公厅关于销售罗恩蜂胶行为定性问题的复函》明确，蜂胶为药品，对于以食品名义进口或者以食品名义生产经营，未获得保健食品批准的蜂胶产品，建议按照《食品安全法》中关于食品违法添加药品查处。本案执法人员也是根据此《复函》对当事人作出行政处罚。但《复函》明确，如需开发《可用于保健食品的物品名单》中的物品用于普通食品生产，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》规定的程序申报批准。笔者注意到，该《复函》出台不久，新修订的《食品安全法》颁布实施，明确利用新食品原料生产食品的许可要求和对应的法律责任，但对经营此类原料行为尚无具体要求。实践中，蜂胶可用于制作保健食品，其是药品还是新食品原料需进一步明确。
二是案件定性处罚问题。本案查获的两款蜂胶润喉糖，其标签标注成分中除添加蜂胶外，还有薄荷、夏姑草、香椿、枇杷叶、仙草甘、罗汉果、苹果酸等多种药食同源的物品。上述产品标签上的多种成分在其产地中国台湾为可添加在食物中，产品上标注有相应的批准文号。而《食品安全法》第一百二十三条明确禁止在生产经营食品中添加药品，且需要承担严格的法律责任。执法部门如果适用该法条，按正常的工作程序，需要将案件查处情况移送该润喉糖生产企业所在地的市场监管部门，请其对该企业的生产工艺流程、原料采购投放和生产记录台账等关键环节现场检查，或者请上级业务主管部门或其他有资质的技术鉴定机构对该润喉糖检测鉴定，确定其是否添加蜂胶。但鉴于本案的客观实际情况，外调协查基本无法实现，而该润喉糖中的蜂胶成分添加量极小，其活性物质成分复杂，开展有效检测难度较大，故对此类违法事实的进一步认定确实存在客观困难。本案涉案食品为当事人从贸易公司购入，数量少，货值金额小，无违法主观故意，社会危害轻微，可依法从轻减轻处罚。
三是涉案食品外包装标签问题。涉案食品外包装标签标注的产地为中国台湾，使用文字为中文繁体字。依据现有相关规定，中国台湾商品参照进口商品管理。《食品安全法》第九十七条明确，进口的预包装食品、食品添加剂应有中文标签；预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。而食品安全国家标准《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）规定，本标准规定食品标签使用规范的汉字，但不包括商标。“规范的汉字”指《通用规范汉字表》中的汉字，不包括繁体字。食品标签可以在使用规范汉字的同时，使用相对应的繁体字。本案涉案食品外包装标签属于《食品安全法》第一百二十五条“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的规定”情形，事实清楚，应依法定性处罚。
办案思考
境外食品在国内销售，其产品的外在标签说明必须符合我国《食品安全法》等相关法律法规的规定，否则涉嫌违法。但在个案处理时，可能出现相关法律、法规相矛盾的问题。如本案的焦点物质蜂胶，根据《复函》认定其为药品，而又可以用作特殊食品的保健食品原料，这明显与《食品安全法》之“食品中不得添加药品”的相关规定有冲突。同时《复函》将蜂胶等认定为新食品原料，新修订《食品安全法》第三十七条明确经安全性评估、审查许可后的“三新”食品可上市销售的相关规定，对未通过安全性评估擅自生产者需承担法律责任，但未明确经营者的法定义务和责任。这些都需要相关部门适时完善法律、法规，使基层执法更明晰。
□江苏省常熟市市场监管局 平建江
