文/孙娟娟
摘自：《行政法论丛》第25卷，2020年4月版
脚注略
营养被视为健康的一个决定因素。但是，一方面，营养对于健康的影响认知是渐进发展的，尤其是从营养不足到营养过剩的认识转变及其关联的不同健康问题。另一方面，国家干预营养也需要针对食品营养这个领域具体明确国家塑造健康的界限，以便在健康权实现方面平衡市场及个人的自由和国家尊重、保护和促进的义务。正因为如此，在健康日益成为公共议题，且国家干预不可或缺但模式多样的背景下，如何跟进营养方面的干预在日显重要的同时也兼具挑战。在这个方面，我国正面临着由于实施“健康中国”的战略规划和营养过剩及慢性疾病高发所导致的具体挑战。例如，2019年4月1日起施行的《学校食品安全与营养健康管理规定》第二十条规定：中小学、幼儿园一般不得在校内设置小卖部、超市等食品经营场所，确有需要设置的，应当依法取得许可，并避免售卖高盐、高糖及高脂食品。由此而来的问题包括何为“三高”食品，学校该如何避免以及监管部门又该如何督促？
对于上述问题，欧盟针对营养干预的意识转变、政策推进、项目落实、立法干预为应对这些挑战提供了借鉴经验。尤其是，欧盟在从轻视到重视，从自愿到强制的转变过程中，选择了明智性的干预路径，即基于公私合作的营养干预措施。这不仅发挥了食品行业利益相关者的参与积极性，同时也为立法的选择提供了是否干预、如何干预的评估尺度。而这些选择的干预方式也与我们所提倡的简政放权、社会共治相一致。诚然，本文写作聚焦于营养规制，但从这一案例研究中析出的有关多元规制和规制多元的理论及其应用也具有一般性意义，并有助于探索公私合作规制及其自下而上抑或自上而下等多种合作形式。
欧盟营养的多元规制
对欧盟而言，营养是一个比较新的政策领域。在欧盟成立后的很长一段时间内，营养干预都是农业政策的内容，目的在于通过充足的食物供应解决饥饿和营养不足的问题。诚然，二十世纪六十年代的一些营养规制议题已经提及营养过剩所导致的超重、肥胖和由此而来的慢性食源性疾病，以及它们在西方国家引起的规制挑战，但诸如欧盟这样的发达地区在当时也未有重视这一类的健康问题。直到二十世纪八十年代后发生的系列食品安全事故及相应的危机应对，终使得欧盟被赋予了保护公众健康和消费者的干预权限，且随着2002年《通用食品法》这一欧盟法规的实施，食品成为了欧盟规制的优先议题，其目的便在于保护公众健康和消费者利益。在此背景下，肥胖问题成为了欧盟在二十一世纪初遇到的一个新的健康危害问题。相应的，欧盟层面也日益重视食品营养的干预，尤其是应对肥胖和相关联的慢性食源性疾病。
就欧盟干预营养的进程而言，除了权限问题，其“慢起步”还有以下两个原因。一方面，确认膳食、营养与健康的关联性有赖于科学研究，这意味着国家对于营养的干预是一种“科学型规制”，其面临着“何时才认为证据的有力程度足以证明规制行为的正当性”的这一挑战。而在科学佐证营养规制方面，营养科学最早发现营养不足的健康危害，但是，营养过剩的危害确认则比较晚。而且，对于营养素过度则有害健康的判断，在提出后便受到了包括联合国粮农组织和世界卫生组织专家在内的专业性反对。基于这样的科学判断，随后的营养政策依旧以营养不足为焦点。直到八十年代末九十年代初期才有改观。另一方面，对于欧盟而言，即便已经有了营养过剩的问题意识，但干预迟疑也是因为考虑到“不合时宜”，也就是说，战后的紧缩政策使得人们才刚刚重获食品自由选择权，一旦干预食品的多样性选择，则会影响他们由此而来的满足感。这同样表明了：除了科学可为国家规制提供客观依据，规制本身也需要考虑社会公众的可接受度，这包括了由“专家界定的需求”，也包括公众自身“感觉到的需求”。例如，前者对客观存在的食品风险的判断，后者基于自身价值所构建的风险认知。
然而，鉴于慢性疾病的增加和医疗负担的增重，营养被欧盟视为了健康的决定因素，且成为健康战略中的一项重要内容。在欧盟就此重视以预防营养过剩和肥胖来塑造公民健康的进程中，其构建了如下的多元利益主体的参与模式，尤其是针对膳食、运动和健康的欧盟平台（EU Platform on Diet, Physical Activities and Health）。
（一）欧盟战略
在欧盟，问题意识的形成并不仅仅只是应对现实问题所需，更重要的是，科学已经证实了肥胖、不健康的膳食和缺乏运动与非传染性疾病的强关联性。尤其是考虑到欧盟各国差异化的饮食文化和传统，科学证据成为了这一干预的探讨起点。因此，欧盟在其2000年的健康战略中指出营养与吸烟、酒精、运动和药物使用一样，是保障健康生活习惯的决定因素。为此，欧盟采取了为期六年的行动项目，以致力于提升健康部门所采取的干预措施的有效性，并通过比较和分析各类政策和成员国的方法来确认最为行之有效的内容和实务。在这一战略所构建的公共健康框架中，欧盟采取的行动计划包括了三部分内容，分别为提供更多的健康信息和知识，制定快速响应机制和应对健康的决定因素。其中，当信息披露被视为改善公众健康的一个支柱性行动时，向公众提供信息的目的在于赋权他们，进而使其可以做出有助于健康的选择，包括更为健康的膳食选择。在这个方面，项目监测和进展评估是欧盟委员会确保各类公共健康项目有效执行的手段，尤其是了解资源投入后的影响和效益，并就后续的改进提出意见。
具体到营养干预领域，欧盟为制定食品法律所出台的白皮书便指出了公众健康的保护不仅在于限制食品的化学性或微生物性危害，同时也关联营养。且鉴于消费者对于营养类食品的诉求，应当通过更多的准确信息以确保消费者的知情选择。例如，针对营养及其相关声明的标识要求和信息运动。相应的，成员国启动了许多意在改善健康营养和运动的项目。对于欧盟，欧盟的成员国是制定和落实健康政策的主要责任主体，欧盟根据辅助原则和比例原则予以协助。但欧盟的参与更能促成跨国性的合作和协调，尤其是在共同体层面采取统一的方法。鉴于此，欧盟一方面是横向协调各类政策，以便将健康融入到所有的政策中，进而实现较高的公众健康和消费者保护水平。另一方面则是纵向协调各个层面的工作和参与。在食品方面，欧盟各国不同的饮食习惯和营养消费也使得国家、地区以及地方的部门更适宜组织有关营养信息宣传的活动。相应的，欧盟则是为成员国的这些活动提供政策、执行工具以及促进经验交流，等等。鉴于前期的成果和经验，2007年针对营养、超重和肥胖相关联的健康问题的欧洲战略进一步明确了欧盟的行动原则，包括关注健康相关风险的成因，采用立法、网络、公私合作等多元化的工具，重视监测并改进这一工作。
（二）伙伴关系
欧盟注重有效的伙伴关系，将其视为应对营养、超重和肥胖及关联健康问题最为重要的内容。在此，膳食、运动和健康欧盟平台成立于2005年3月，其向所有欧洲层面的相关利益方开放。作为该平台的领导者，欧盟委员会主要负责协调和确保活动的如期进行，并向欧盟议会和理事会报告相关的进展。相应的，平台的作用之一是促进参与企业、社会和公共机构的自愿性行为，尤其是发挥食品行业、广告行业在标识和广告方面的积极引导作用。对于参与者而言，他们就此做出的承诺是具有约束力，且可以核实，以便阻止和改变当下的超重和肥胖的趋势。这方面的监督主要是自行开展的自我监测，但通过外部评估、数据共享、平台报告也能形成彼此的制约。二是作为一个咨询机制，多元主体的参与不仅促成了彼此间的相互交流和各类行动方案的探讨，也为公共议题的形成和监督提供了咨询和实践经验，而这也有利于相对方设定自身的优先项目。三是尽管参与的主体都是欧盟层面的利益相关方，但是通过成员国层面类似论坛和互动也可以推动国家、地区和本地的同类主题活动。
另一方面，为了促进政府之间的联谊和实务的共享，欧盟委员会也针对营养、运动和关联的健康问题设立了高层小组（High level group on nutrition and physical activity）。该高层小组的成员由欧盟成员国以及挪威、瑞士构成，其任务涉及到一是议题的设立，如确定各类行动的优先议题，尤其是儿童肥胖问题和食品成分的重塑；二是项目的推广，这包括反馈各成员国的政策情形和使其了解当下其他国家的经验和实务，例如，如何通过数据的收集来开展监测的经验；三是合作的保持，尤其是在和诸多利益相关者的联谊下确定行动，进而发展公私之间的合作伙伴关系。因此，该高层小组也参与膳食、运动和健康欧盟平台的工作，如联合会议。借此，这样一个高层的成员国联合组织，一方面有助于通过纵向的层级协调，以协助欧盟委员会的工作，尤其是促进成员国的参与；另一方面也可以借助横向的政策协调，来确保成员国的关联政策为减少超重和肥胖的健康目标做出贡献。例如，高层小组高度关注的一个问题是儿童肥胖，为此，根据其发布的《欧盟儿童肥胖行动计划2014-2020》，一是由成员国负责确立健康政策的具体内容，尤其是通过各类政策的合作来实现本行动计划的目的。二是欧盟委员会可以借助高层小组的机制协助和协调成员国的行动，并便利信息和最佳实践的交流。三是高层小组也邀请膳食、运动和健康欧盟平台在这个领域推进更多的企业承诺，并由其自身开展这些践诺情况的监测和评估。
（三）自愿行动
尽管在推进营养干预的进程中，欧盟委员会安排了有关营养信息的法律修订和立法提案，但是，借助多元利益主体的参与和公私合作伙伴的方式，其也一并鼓励利益相关者采取自愿行动，这包括了在食品成分重塑、营养信息交流、食品广告营销方面的多重努力。
第一，就食品成分重塑而言，减少盐的消费是一个典型的案例。就欧盟的营养相关战略而言，一个首要的内容便是通过更为健康的选择方案来减少由于营养不良、超重和肥胖导致的不健康问题。具体到食品的选择而言，其包括了针对食品营养成分进行食品重组的内容，而减少盐的消费便是最早开展的运动。为了实现这一目标，首先是欧盟层面由高层小组确立了一个针对成员国减盐运动的欧盟框架，并规定了一个共同的目标，即4年内减少所有食物中的盐成分，最低目标为16%的减少量。其次，成员国的参与是自愿性的，由其针对上述目标做出国家致力于减少盐的消费的承诺，但框架内容的弹性使得成员国可以根据自身的情形确定具体行动的基准和时间规划。最后，政府有关食品成分重组的要求有赖于企业的投入，尤其是需要那些占据大规模市场份额的食品企业的参与。为此，成员国也是借助沟通、对话等方式和食品企业开展谈判，激励后者投入到这一运动。但就项目的进展，成员国有责任采取适宜的方式予以监测和评估。在此基础上和经验的累积上，有关食品营养成分的重组项目可以进一步扩展到脂肪、糖等其他营养素。
第二，在营养信息交流方面，食品的标识被视为确保消费者获取明确、一致且真实的食品信息的必要工具，进而确保他们的知情选择。其中，营养标识更是关联了消费者健康的膳食选择。在这个方面，欧盟早期针对食品标识（第2000/13号指令）和营养标识（第90/496号指令）的立法采取了指令这一工具，进而在确保内部市场自由流通和防止误导消费者等原则下，为成员国的信息规制提供立法框架并协调各国立法。然而，根据营养标识的第90/496号指令，尽管有一些强制性的要求，如在做出营养声明时必须一并声明营养的成分，抑或计量单位为每100克或者100毫升的含量，但营养标识的标注是选择性的。相应的，当食品企业意识到营养信息可以影响消费者的选择并成为他们日益关注的内容时 ，他们也会自愿性地提供这些信息，包括承诺在食品包装的正面提供信息，扩大营养信息的范围和食品覆盖种类等。然而，当各国以及各类食品企业所推出的营养标签格式和内容存在诸多差异时，这不仅阻碍了内部贸易的自由流通，也不利于消费者对于信息的认知和解读，尤其是营养和健康声明的可靠性，因而，欧盟在后续的评估后，通过修法加大了对这一领域的强制干预力度。
第三，关于食品广告营销，由食品行业自愿发起的“欧盟誓言”表明了一些主要的食品和饮料企业具有改进儿童广告投放的意愿。对于他们通过承诺和践诺所开展的自我规制及其执行情况和效果而言，欧盟委员会开展了案例研究。在由利润导向的企业所做的15个承诺中，9个承诺是由单个企业做出，6个承诺则是由多个企业联合做出。而且，参与主体不仅包括食品饮料行业，也包括广告行业和零售及餐饮行业。其中，值得关注的一点是，这些参与企业的全球化规模和跨地域特点都促进了这一自愿性项目的影响力度。鉴于这些承诺都有相应的期限要求，其在践行中的监测和报告不仅起到了督促作用，同时也为结合实务调整相关的活动提供了机会。在这个方面，一个成功的表现便是企业不仅完成了既有的承诺，且将其范围进一步拓展到其他的广告渠道和更多的产品。诚然，案例研究的一个结论也肯定了企业自我规制在控制儿童暴露于限制性广告方面的有效性，但是，承诺本身所涉产品和渠道的有限性也同样制约了这一自我规制的力度。加之自我监测的透明度不足，为此，也有批评指出选择自我规制拖延了政府规制在这个方面的立法努力。鉴于此，欧盟委员会做出了明确的警告，即根据2011年视听传媒服务的指令框架下所制定的自我规制规则，一旦评估结果显示其无法产生有益效果时，需要考虑政府规制。
欧盟营养的规制多元
尽管规制已经从规制原因、范式、工具、评估等方面形成体系性的认识和多领域的适用，但是，就一个具体规制的议题而言，依旧需要结合领域的特殊性来选择规制范式和工具。例如，从健康规制限缩到营养规制，针对烟草的渠道控制未必适用于食品，因为后者比前者的消费群体广泛。当进一步细化到食品营养的规制时，即便是基于公共健康的干预，也需要一并考虑消费者的自由选择和市场主体的自主性。在这个方面，欧盟认为个体应当为生活方式的选择承担最终责任。当然，环境对于个人的影响也是重要的，也因为如此，只有获得充分告知的消费者才能做出合理的选择。因此，欧盟强调通过规范信息的披露、消费者教育来提供有利于更为健康的生活方式的制度环境。而在这个方面，食品企业，尤其是大规模、跨地域的食品企业在影响消费选择方面更具有影响力。基于这些考量，欧盟主要凭借自愿性的且多元主体参与的方式推进营养的干预，尤其是自上而下的“助推”而不是强制市场主体的参与来改进消费者的健康选择。
（一）自我规制
一般而言，在关涉健康的规制中，一个基本的理念便是通过智慧的方法来实现目标，且同时做到行政管理成本最低、并且不过度干预经济活动。具体到营养规制，欧盟的经验表明这一方面的干预面临着国家、地区饮食文化和个人饮食偏好的多重挑战，而企业本身也比政府更了解如何利用技术和标准来实现产品创新，包括健康导向的新产品。因此，选择自我规制可以使得被规制者根据市场的变化和技术的发展来制定更为符合需要的策略。例如，广告和营销领域内采取自我规制的优势就在于速度和灵活性。在这个方面，欧盟干预的智慧性表现为自上而下地“助推”而不是强制食品企业从业者的参与。尤其是，这一助推的“回应性”考虑到了企业自我规制的意愿和能力。例如，根据“放大抓小”策略，当十来个大型企业占据到70%的市场份额时，推动他们的自我规制可以被视为政府工作的起点，进而在节约政府规制资源的同时，也能使其集中资源规制剩余的30%，即中小企业企业由于缺乏能力或者意愿所导致的问题。
然而，上述目标的实现还有赖于有效的自我规制，其包括但不限于以下几个因素的考量。一是自我规制的意愿和能力。比较而言，大型企业具有更多的资源用于自我规制的投入和执行，并借此可以发挥他们的示范效应。除此之外，行业协会的组织和协调也可以促进中小型企业的参与，综合诸多不同的意见和构建公平的协同环境，后者包括了对企业自我规制的督促。正因为如此，自我规制中的“自我”既可以解读为一个单独的企业，也可以指多个私主体所组成的集体。抑或用以区分个体的自我规制和集体的私人规制。二是有效的执行，尤其是针对自愿性行动而言。所谓“言知之易,行之难”，如何确保企业践行自己的承诺有赖于执行机制的配套。例如，如何确保企业抑或行业协会监测的透明性、参与性和问责性？对此，欧盟层面构建的监测框架明确了以下四个方面的最低标准，包括承诺和总目标的关联性，承诺所涉各类子目标的明确性，投入的量化，以及产出的量化和公开。三是成效。尽管自我规制可以在承诺范围和时间进度方面根据自身的情况予以把控，但是，是否完成既定的目标和对总目标的贡献是最终评估的内容。当有效的自我规制可以成为政府规制的替代性选择时，政府最终的能力依旧在于应对自我规制的不足，即在没有成效或者成效有限的情形下进行直接规制。
（二）合作治理
在推进上述自我规制的过程中，一个欧盟层面的特点是在多元主体参与下一并发挥诸如欧盟委员会这样官方机构的领导和促进作用，这也是其自我规制具有“自上而下”特点的原因。事实上，膳食、运动和健康欧盟平台这样既涉及政府机构却又“无规制”的合作是一种多元治理的模式，即政府既鼓励各类不同的主体联合行动，又作为公共行政的主体参与到这一网络治理中，以协调其锁定的联合行动。换而言之，欧盟通过欧盟平台这样的方式构建了不同主体之间的伙伴关系，便利了信息、知识和能力的集结，进而推动了有共识的政策和实务，并解决了共同关心的问题。
其中，“自上而下”的政府导向和支持是企业自我规制的前提。这首先包括政治议程对于某一议题的重视和推进是企业迎合这一政策的外因。例如，就关于儿童广告的“欧盟誓言”而言，企业和行业的意愿也是对欧盟机构意愿的回应，后者呼吁食品行业借助商业交流来支持家长做出有利于儿童膳食和生活健康的选择。在这个方面，《欧盟儿童肥胖行动计划2014-2020》便是来自政府的指导性文件，其明确了既定的目标和规划的行动。比较而言，消费者自身对于健康饮食的关注则是企业致力于饮食改进的内因，即迎合消费者的需求驱动了企业的可持续发展。而在这个方面，政府针对消费者和公众的健康信息运动，也有助于提高消费者的意识和认知，进而从终端的“消费者投票”给予企业做出改变的驱动。在此基础上，企业“自下而上”的响应也是因为政府所做出的政治宣言给出了企业的发展导向，而合作不仅意味着企业可以在政策、法规提案和决策期间通过参与反馈自身的诉求，也可以以实务的经验来证实自我规制比政府强制性干预来得更为有效，抑或以试点和实践的经验促进最终决策的可接受性和可行性。
然而，就自我规制和自愿性的合作治理而言，值得警惕的问题是它们是否真的有效，而又如何衡量其有效性？如果没能发挥效果，替代性的措施是什么？对于这些问题，自愿性的合作也使得政府可以通过监测和评估来跟进自我规制效果，进而可以在出现负面性效果的情形下进行规制，尤其是立法强制。
（三）合作规制
根据欧盟的定义，合作规制意味着共同体通过立法将法律机构所确认的目标授权其认可的某一主体来实现，后者可以是市场主体、社会合作方、非政府组织或协会。为此，上述法律应当明确合作规制机制适用的条件以便使该法律能有效解决这一干预领域内的问题，且减少不必要的法律负担并借助当事人的经验完善该立法。比较而言，规制的特点是介于公私主体之间的具有强制性的合规性监管，尤其是市场主体的合规性。而治理则是在多元主体之间的自愿性合作。因此，上文将欧盟平台抑或行动规划而实现的自上而下的合作归类为合作治理而不是合作规制。
但是，相较于立法授权所推进的“自下而上”的合作规制，以私人制定规则为前提且自下而上由国家认可并加以执行的合作也可以被视为一种合作规制。例如，在营养标识的立法推进中，欧盟基于私人的自愿性标识，分别评估了“保持原有指令的规范现状”、“自愿性导向的自我规制”与“新的信息立法规制”的不同选择，并最终选择了立法规制。在这个过程，前期的自愿性标识在标注范围、标注方式等方面的尝试为立法提供了经验，尤其是如何克服自愿性标识时存在的不一致性和信息识别性不高的问题。鉴于此，与自我规制相比，合作规制中的规则尽管也是由私人制定的，但因为国家的事后认可而具有强制力，即该规则的合规情况需要国家加以评估，并在违规时予以惩处。事实上，对于政府而言，立法的资源和干预的能力都是有限的。而面对市场主体的差异化，刚性的监管方式并不能解决某一具体监管领域内的所有问题。一如欧盟采取上述的“放大抓小”策略，其也表明了市场主体的差异不仅表现在组织形态、规模大小等方面，同时也存在于合规意愿中。而且，基于自愿性的合作式治理，强制性的合规性规制替代也会因为前期多元利益主体的参与、对话、协商，而获得规则制定的共识基础，进而提高规制的可信度和执行的可接受度。但需要指出的是，从自愿性规制到强制性规制的转变中，一个合规过渡期有助于私主体减少合规的成本和提高合作的意愿。
（四）规制工具
鉴上，对于因为缺乏规划而导致的规制碎片化问题，公私合作是一种有益的改进，尤其是可以将其视为一种采取综合性规划的规制径路。其特点在于通过持续的战略安排和明朗的过渡进程实现了系统内不同目标和利益之间的平衡，而对负面的影响也可以借助有效的监测和执行加以改善。当然，治理还是规制本身表明了欧盟在选择上存在多元化的可能，并可以通过治理实现规制，抑或通过规制实现治理。相应的，各类规制工具也强化了欧盟的干预“组合拳”，并彰显了其干预的明智性。
第一，明智性可体现在软法干预工具的选择。就营养规制而言，企业比政府更具有改进食品成分、食品信息方面的知识、资源和能力，但政府可以在整个行业、多个地区推动且更具有保障公共健康的立场，而各主体之间的优势和不足使得很难由单个主体来完成营养和健康相关的公共任务，也很难由不同主体各自独立来完成这一任务。因此，需要不同主体之间的共享、动员和聚合分散的资源来协同行动。就自上而下的干预而言，诸如行政指导等软法因为非国家强制性、协商与参与等特点，可以帮助构建行政机关和行政相对人之间的柔性及沟通理解的合作模式。例如，政府指导是指行政机关在其职责范围内为实现一定目的而采取的符合法律规则的指导、建议等不具有国家强制力的行为。在这个方面，欧盟所采用的白皮书、行动计划、建议和决议，都是政府指导性文件。相应的，行政相对人可以根据自身意愿来决定是否承担行政主体的行政指导行为。
第二，明智性的干预可以借助信息规制。与传统控制命令型的规制工具相比，信息规制的优势在于直接作用于信息不对称这一市场失灵的症结，并通过信息披露有效供给了有助于市场机制发挥功能所不可缺少的信息，因此，信息规制被视为改进规制的明智之举。对此，欧盟一是重视食品标识信息的规范，二是食品广告和营销的商业交流，三是消费者的教育。比较而言，欧盟基于个体应当为生活方式的选择承担最终责任的认识，特别重视赋权消费者的自由选择，其中，通过标识和广告的信息披露可以帮助消费者获得充足的决策信息，进而有助于发挥市场机制（用脚投票）和社会响应（公共舆论）倒逼企业合规选择的制约作用。
第三，架构规制也是一种可以考量的选择。“架构规制”可以理解为一种通过结构限制进行的干预，如在香烟产品设计中考虑尼古丁处理、滤嘴、气味等来改变约束大小。而且，这一过程与技术的发展相关联。对于欧盟而言，尽管可以借助消费者教育和营养标识这样的信息规制或者信息运动来提高消费者的营养认知和风险意识，继而做出更有利于健康的选择。但是，消费者的知情选择依旧会结合自身的饮食偏好，同样也受到经济社会地位的影响。比较而言，食品营养成分的重塑则是从源头上解决了高盐、高脂肪等不利于健康的食品消费。对此，架构规制也是一种重要的政府干预思路，而碘盐的强制性推广便是一个先例。但是，这一类型的规制与技术相关，因此，行业内的被规制者比规制者本身更有促进技术发展和利用先进技术的优势。相应的，对于规制者而言，适宜采用激励性的规制来助推企业通过“架构”调整产品进而实现规制目标。
欧盟营养规制对于规制趋势的启发
作为地区个案，欧盟的营养规制可以为其他各地的营养规制提供欧盟经验。同时，欧盟在推进营养规制及其治理的进程中，其如何嵌入健康和营养的全球规制、如何协调各成员国之间的规制差异，以及在实现“将健康融入所有政策”方面的经验也能体现合作在跨主体、跨地域和跨政策方面的应用，而这些方面的启发都具有一般意义，有助于了解当下规制的发展趋势和改进方法。
第一，规制的全球化和国家合作。对于欧盟的营养规制而言，世界卫生组织的倡导和呼吁是欧盟从政治承诺到自愿行动乃至立法干预的国际背景。例如，就健康战略而言,于2004年在第57届世界卫生大会做出的全球膳食、运动和健康战略就指出要促进国家的政策、战略和行动方案的制定，以便改善膳食和提倡更多的运动。而鉴于各国之间在挑战、资源、能力等方面的差异，应当强化各国和地区机构之间的合作。在上述进程中，世界卫生组织的角色在于领导，并通过指导原则和具体的建议来促进国际行动，包括支持成员国的项目执行。具体到营养事项，第二届全球营养大会的行动计划也建议解决儿童超重和肥胖的问题，这包括采纳世界卫生组织的建议，来规范管理向儿童推销食品的行为。此外，2014年的世界卫生大会也采取了针对防控非传染性疾病的全球行动计划2013-2020，其要求世界卫生组织跟更多的合作伙伴开展联合行动，并推动其自身在国家、地区和国际层面的机构参与这一行动计划的执行。事实上，对于全球性的问题，抑或被规制者对象的全球化，跨境的规模本身就构成了对国家规制能力的挑战，甚至超出了许多发展中国家的规制能力。正因无如此，除了“国家之下”的市场和社会主体的自我规制和共同治理来补充国家规制的不足抑或失灵，也可以借助“国家之上”的全球规制来克服跨境规制的挑战，并为多元主体的参与提供机制。在这个这方面，以世界卫生组织为代表的正式的政府间组织的规制便是一种全球规制的组织形态，且是最为明显、最为典型的制度化的国家间合作安排。
第二，规制的地方化和层级合作。欧盟作为一个由成员国构成的联合体，其在营养规制中的一个挑战就是克服地区在饮食传统和文化上的差异性，以便在欧盟提供一些统一性的干预措施。但其从中央到地方，从公共机构到市场主体推进规制的经验具有一般性的启发意义。当地方规制不可避免的存在差异性时，中央层面推进的规制应当具有灵活性，以便地方可以结合自身的特点制定更为具体和切实的规制方案。而这些地方差异包括了一是问题的紧迫性，如英国的积极规制也是因为其面临着严峻的肥胖和关联疾病的挑战。二是地方规制的能力，如马耳他之所以仅仅只是在面包行业推进营养规制也是因为国家的规制能力有限。三是被规制者的意愿和能力也会影响到地方规制的差异。例如，根据欧盟的减盐运动反馈，成员国推进的进度差异与各国食品行业的发展情形相关，包括食品企业缺乏自我规制的能力，不同食品行业的参与和配合意愿。也正因为如此，成员国在推进该项目时遇到的阻力也会不同。鉴于地方规制差异所可能导致的规制效果不一致，甚至规制目标的偏离，中央层面同样可以致力于经验和案例分享，并制定最佳的操作规范。在这个方面，针对营养、运动和关联的健康问题所设立了高层小组，其作用之一便是实现纵向的协调，包括便利信息和最佳实践的交流。
第三，规制的综合性和政策合作。无论农业、健康、营养被视为单独的一个规制议题还是子议题，它们都可以因为食品而相关，并最终关系到人类自身的利益。例如，食品源于农业生产，并因为营养素的成分成为健康的一个决定因素。而且，健康的决定因素很多，例如，环境的安全和教育的认知等，都会度健康产生直接抑或间接的影响。正是因为如此，“健康入万策（ Health in All Policies）”成为共识。作为一种改善人群健康和健康公平的公共政策制定方法，其缘起于欧盟芬兰的理念，并通过赫尔辛基声明成为各国的实务。对此，各部门需要系统地考虑公共政策可能带来的影响，寻求部门之间的合作，避免政策对公众健康造成不良影响。换而言之，这意味着人类健康目标的实现抑或克服社会公众面临的健康挑战有赖于政策的协调和部门的联合行动。事实上，以联合的方式制定政策和强化部门合作并不仅仅只是健康领域的诉求，如可持续发展的推行也诉求同样的方式。然而，各部门及其相关政策所呈现的“碎片化”特点使得政策制定和实施的“孤岛危机”始终存在。鉴于此，欧盟在健康和营养方面的综合性规制也强调那些关联健康的政策在起草和执行期间要考虑健康和营养的要素，尤其是健康政策、农业政策、渔业政策、研究政策、交通政策、消费者保护和内部市场政策。
结语
综上，即便根据我国现有的规定，学校有义务避免“三高”食品对于学生健康的损害，但如何避免的路径还在于食品的“源头治理”，即在食品的成分组合中减少盐、糖等的含量。对此，欧盟的经验表明企业和行业的自我规制和政府自上而下的引导是适宜的营养干预措施。在此基础上，考虑到营养健康问题并不仅仅限于学校就餐一个领域，我国的营养干预政策和相关立法也需要与时俱进地确保个人和市场选择以及国家干预保障公众健康之间的平衡性。
