【案情】
日前，A市某食品药品监管部门执法人员对辖区内食品企业开展执法检查，发现个别企业打“擦边球”，存在超许可类别范围生产食品的行为，如甲食品企业生产许可证核准的类别为水产品，但实际生产产品除了龙虾、鱿鱼、醉蟹等水产品外，还有熟制猪爪等肉制品。毋庸置疑，甲企业生产肉制品超过了许可的食品类别范围。
【分歧】
对于甲企业的这一行为如何定性处理，执法人员存在两种意见。
第一种意见认为，甲企业超出许可类别范围生产食品的行为，首先应当定性为“未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动”，依据《食品安全法》第一百二十二条，没收违法所得和违法生产经营的食品，以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并给予罚款。
第二种意见认为，该行为违反了2015年10月1日起施行的《食品生产许可管理办法》（以下简称《办法》）第三十二条“食品生产许可证有效期内，现有工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项的，食品生产者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门提出变更申请”的规定，应当依据《食品生产许可管理办法》第五十四条“违反本办法第三十二条第一款规定，食品生产者工艺设备布局和工艺流程、主要生产设备设施、食品类别等事项发生变化，需要变更食品生产许可证载明的许可事项，未按规定申请变更的，由原发证的食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处2000元以上1万元以下罚款”的规定进行处理。
【评析】
《办法》规定，食品生产许可实行“一企一证”原则，即同一个食品生产者从事食品生产活动，应当取得一个食品生产许可证。食品药品监管部门按照食品的风险程度对食品生产实施分类许可。对生产多类别食品的，在生产许可证副本中予以注明。《办法》第十一条列出了申请食品生产许可的31个食品类别。《办法》强调，从事食品生产活动，应当依法取得食品生产许可。但哪些情形属无证生产，没有列举。
不同类别的食品，原辅料的相关要求、生产工艺、产品标准、产品检验等都有所不同，食品企业超范围生产食品，极易产生食品安全隐患。虽然食品生产许可实行“一企一证”，但这并不代表可以生产所有食品类别。
《办法》与《食品安全法》对违法行为的定性是一致的，均将未取得食品生产许可从事食品生产活动的行为定性为违法行为。《办法》第五十四条是对违反许可证件管理所应承担的法律责任的规定。企业认为取得一张食品生产许可证就可生产其他类别食品，系对法律的错误理解。按照新修订《食品安全法》及《办法》的有关规定，超出食品生产许可证的许可范围、未经许可从事相应生产的行为仍属于未取得食品生产许可从事食品生产活动的违法行为。
2010年6月1日施行的《食品生产许可管理办法》第三十条规定，企业应当在食品生产许可的品种范围内从事食品生产活动，不得超出许可的品种范围生产食品。第三十五条规定，违反本办法第三十条等规定，按照《食品安全法》（此为修订前的《食品安全法》）第八十四条规定处罚，即按照无证生产定性处罚。
从法律适用的延续性和新修订《食品安全法》“严”字当头的立法宗旨看，修订前的《食品安全法》和2010年6月1日起施行的《食品生产许可管理办法》将超出许可类别范围生产食品作为未经许可从事食品生产活动的一种情形予以处罚，修订后的《食品安全法》及《食品生产许可管理办法》没有理由将处罚适用的情形作缩小解释，减轻违法者超出许可范围生产食品的法律责任。
因此，笔者同意甲企业生产肉制品的行为按第一种意见进行处理，即对超范围生产食品行为按无证生产进行处罚。
