从2008年震惊世界的三聚氰胺事件，到2014年被国务院点名的上海福喜事件，舆论不可避免地影响到了执法和执法后追责…在这样的无奈现实下，上述《指导意见》如何落实？又或成为一纸空文？
基层太苦与追责压力大有关
“基层太苦”，这是食药监系统基层人员的普遍心声。所谓苦，指的是工作量大，办证执法查案子样样来，同时监管责任还重，企业学校餐饮药品都要管，动不动就是“全覆盖”，不查案子当然不行，案子影响太大也不行，显得没做好监管工作，如果是媒体先报出来的更难办，弄不好要追责。
5月22日，国家食药监总局发布了《关于进一步加强依法行政履职尽责工作的指导意见》（下称《意见》），意见很长，该意见的出发点是促进“严格依法行政，积极履职尽责”，但最受关注的两段是对“追责范围”和“免责情形”的规定。
八、追责范围。食品药品监管部门及其执法人员有下列情形之一的，应当承担行政责任：
1、未按照法定条件及程序实施行政许可，或者超越法定职权予以行政许可的；
2、未按要求进行监督检查或者监督检查流于形式,造成不良后果的；
3、经风险评估或者抽样检测得出不安全结论后，未及时采取相应监管措施,造成食品药品安全事故或者不良社会影响的；
4、未依法履行信息公开职责，造成不良后果的；
5、未依法处理食品药品投诉举报，造成不良后果的；
6、对发现的违法行为、安全隐患等问题未及时处理,造成不良后果的；
7、瞒报、谎报、迟报食品药品安全事故的；
8、接到食品药品安全事故报告未及时处理，造成事故扩大或者蔓延的；
9、滥用行政裁量权或者选择性执法，不按规定查处食品药品违法行为的；
10、对涉嫌危害食品药品安全犯罪案件，未依法移送公安机关处理的；
11、无正当理由，不履行或者拖延履行上级交办的工作的；
12、其他应当追究责任的情形。
十一、免责情形。食品药品监管部门及其执法人员有下列情形之一的，可以免除责任：
1、按照法律、法规、规章规定，或者年度监督检查计划、“双随机”抽查安排，已履行监督检查职责的；
2、因现有科学技术水平的限制不能发现所存在问题，导致食品药品安全问题无法定性的；
3、因不能预见、不能避免且不能克服的不可抗力因素，导致食品药品监管部门及人员未能依法履行职责的；
4、已依法对行政相对人作出责令整改或者停产停业整顿的决定，行政相对人逃避检查，擅自违法生产经营的；
5、因食品药品检验、鉴定、认证等中介机构或者食品药品许可申请人出具虚假报告等，导致错误判定或者处理的；
6、对拒不执行行政处罚决定者，已依法申请人民法院强制执行，被执行人逃避检查，违法生产经营的；
7、违法、不当行政行为情节轻微并及时纠正，未造成不良后果或者不良后果被及时消除的；
8、其他依法不应当追究责任的。
可以看出，两种情形的规定，主要是界定系统内监管人员履责是不是到位，要不要担责的问题。
《意见》试图为食药执法树“防火墙”
目前，对于食药监管相关人员的法律责任规定，主要依据《食品安全法》第一百四十四、第一百四十五条，对于一些主要的、明显的履责问题进行了规定。比较《意见》和《食品安全法》相关规定，会发现在追责方面有一些相同的规定，比如都规定了越权准予许可；隐瞒、谎报、缓报食品安全事故的责任，但也有更多详细的规定。
相对来说，《食品安全法》没有“免责条款”，而《意见》中规定了8种可以免责的情形。因此，可以理解为，实际执法过程中遇到的情形更复杂，《意见》中的这两块规定，除了要解决无法追责、推诿的问题，更要解决错判、乱追责的问题。
为什么这么说呢？这是因为当前食药监管的内外部环境都在发生变化。公众越来越关注食品安全问题，尤其是媒体，除了报道系统性的、大的食品安全事件，而且已经开始更多关注局部的、地方性的、偶发的食品安全问题。随着移动互联网的发展，即使是看起来不严重的、小的事件，也往往会传得人尽皆知。
同时，媒体报道食品安全事件，有时不只是描述事件，还经常直接对相关事件进行定性、评判，这些外部声音给了“负总责”的地方政府很大压力，而这些压力最后总会要求“给公众一个交待”，所谓交待，往往是具体监管人员担责、被处罚。
但是，食药监管具有高度的专业性，食品安全事件的判定也需综合多方面的因素，外部的评价观点未必科学、合理，媒体和公众一呼吁，就要求监管人员“必须担责”，很容易错判，现实中也已经对基层执法人员造成了很大的精神压力。
比如，2008年轰动全世界的“三聚氰胺事件”，事件性质和后果都极其严重，对相关责任人进行处分也是理所应该的，但客观而言，此事是整个食品工业和监管体系的教训，即当时的监管体系和方法都有严重缺陷，但在强大的舆论谴责下，事后的追责几乎是“均摊式”的，只要是职责范围内的人员都要处分，而不论在其中是否发挥了实质性作用，其合理性是值得商榷的。
即使到了近年，这种情形也没有改善，可以说越演越烈。2014年，上海本地媒体报道了“福喜事件”，引发全民关注，除了福喜管理人员被刑拘，媒体非常关注的一点是：怎么对监管人员问责？
甚至有媒体用“食药监局7次都没检出问题”为题进行报道，而这些报道势必给了监管人员极大压力。但是客观而论，绝大多数媒体记者只知道福喜事件闹得很大，但事件性质真的严重吗？真的危害了食品安全吗？监管人员真的有重要过失吗？事件发生的真正原因在哪？这些关键问题他们并不清楚，仅凭舆论声势就要问责监管人员，可能会有些不公平。
可以说，《意见》对于促进依法履责肯定是有帮助的，其中的“免责”条款，至少理论上能够起到一些“防火墙”的作用。
“免责条款”未必能扛过外部压力
当然，之所以说这是“理论”上，是因为《意见》仍然是很初级的。《意见》的条款本身无法把现实情形都罗列出来，即使是目前的条款也存在描述模糊的地方，比如其中称“未按要求进行监督检查或者监督检查流于形式,造成不良后果的”，什么是“流于形式”？恐怕说不清楚，其中的弹性很大。
更关键的是，《意见》只是个系统内的规定，并不是法律法规，适用性、约束力都很有限。从监管体制上来说，目前基层食药监部门归当地政府管，而且采用“市场局”模式的地区，食药监管人员还有多个“婆婆”，其他部门未必会遵循这个《意见》。当外部压力真的很大时，恐怕没有几个人能顶住，《意见》也未必能成为“意见”。
总的来说，《意见》对依法履责给了更细致的规定，这是一大进步，但这一进步肯定还不值得“喜大普奔”。毕竟，基层执法人员任务重、压力大是个系统性、结构性的问题，与外部环境的变化、监管体制的调整、监管方式的科学性息息相关，如果这些大的问题解决不好，基层出大事是小概率，但出小事肯定是大概率问题，那么，如果简单讨论如何追责、要不要追责，恐怕只是扬扬止沸。
