【案情】
原告：北京同仁堂健康药业（辽宁）有限公司。
被告：上海市浦东新区市场监督管理局。
第三人：上海易初莲花连锁超市有限公司杨高中路店。
2015年9月8日被告接到上海市食品举报投诉中心（12331）举报投诉平台转来的举报件，反映消费者在第三人处购买的“总统牌鲜人参晶”产品配料表中仅标注“鲜人参”，不符合相关规定，要求依法查处，被告于9月17日依法受理并对第三人现场检查后，于10月8日依法立案，经对第三人调查询问，认定第三人销售的“总统牌鲜人参晶”的产品配料表中标注为“鲜人参”，无法让消费者明确知晓该产品使用的人参是人工种植人参或是野生人参，违反了（GB7718-2011）《预包装食品标签通则》（以下简称标签通则）第3.4条、第4.1.2.1条以及《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六十七条第三款、第一百二十五条第一款第（二）项的规定，自2015年3月至11月第三人销售上述产品，进货10盒销售10盒，货值9,660元，该产品进销差价（税后）违法所得为2,078.63元。。被告于2015年11月23日作出被诉处罚决定，决定责令第三人立即停止违法行为并没收违法所得2078.63元，罚款8000元整。该处罚决定并于当日直接送达第三人。原告系“总统牌鲜人参晶”产品的生产商，不服被诉处罚决定故起诉来院。至本案诉讼时，被诉处罚决定已经由第三人履行完毕。
原告北京同仁堂健康药业（辽宁）有限公司（以下简称同仁堂公司）诉称，原告系第三人销售的“总统牌鲜人参晶”产品的生产商。原告在该产品标签配料表将新资源食品人参（人工种植）标注为鲜人参的行为，是按照《关于批准人参（人工种植）为新资源食品的公告》（2012年第17号）（以下简称公告）中规定的名称进行标注，原告不存在虚假、夸大或使消费者误解的主观故意，客观上按照日常生活常识，野生人参也不得用作普通食品，故并未实际误导消费者。另根据《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》的规定，原告标注“鲜人参”的行为，应属于标签标识不规范，给予行政指导或责令改正即可，被告适用错误的法律依据作出被诉处罚决定，对原告产品销售造成了不良影响，故诉至法院请求撤销被诉处罚决定。
被告上海市浦东新区市场监督管理局（以下简称浦东市场局）辩称不同意原告诉讼请求，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、内容适当、程序合法，应驳回原告诉请。
第三人述称，要求法院依法判决。
【审判】
一审法院经审理后认为，本案基本案情事实清楚，各方当事人对“总统牌鲜人参晶”系普通食品、原料系人工种植的鲜园参且产品配料表上标注为“鲜人参”均予以确认。被告浦东市场局据此认定“总统牌鲜人参晶”的产品配料表标注不够准确，会使消费者产生误解，不符合《标签通则》第3.4条的规定，故作出了被诉行政处罚决定。原告同仁堂公司则认为其按照卫生部《公告》中规定的名称进行标注，主观上不存在故意虚假、夸大，没有使消费者误解的意图。按照国家有关规定，“野生人参”是国家重点一级保护野生植物，且不可以用于普通食品，“人参”的概念项下并不包括“野生人参”。因此消费者不可能认为产品使用的是“野生人参”，只要出售的产品写人参的，肯定是人工种植，“鲜人参”意指 。被诉行政处罚决定适用法律条款不当，上诉人标注确有瑕疵，但不构成食品安全问题，应当是由政府监督部门责令改正，而非作出行政处罚决定。
本案的争议焦点主要集中在原告同仁堂公司生产的、由第三人销售的“总统牌鲜人参晶”的该产品配料表标签上标注的“鲜人参”是否符合法律法规及国家标准的规定，是否会使消费者产生误解，导致消费者无法辨识该产品配料中的成分是野生人参亦或是人工种植的人参。
《食品安全法》第六十七条第三款规定：食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定。《标签通则》第3.4条规定：（产品标签标识）应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品，也不得利用字号大小或色差误导消费者。《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定：违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。参考《中华人民共和国药典》、《野山参鉴定及分等质量》（GB/T18765-2008）、《鲜园参分等质量》（GB/T22533-2008）中对“人参”的定义，按照不同播种方式、生长环境、加工方法等，“人参”概念项下可包含“鲜园参”、“野山参”、“林下山参”、“野生人参”等若干子概念。根据2002年《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》，人参列于《可用于保健食品的物品名单》。根据2007年10月12日卫生部发布《卫生部关于“黄芪”等物品不得作为普通食品原料使用的批复》，《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限于保健食品，未经安全性评价证明其食用安全性的，不得作为普通食品原料生产经营。2012年8月29日卫生部《公告》批准“人参（人工种植）”为新资源食品，至此“人参（人工种植）可作为普通食品原料使用”。
原告同仁堂公司虽诉称按照国家有关规定，“野生人参”是国家重点一级保护野生植物，“人参”的概念项下并不包括“野生人参”，“鲜人参”意指新鲜非干品的人参，消费者不可能认为产品使用的是“野生人参”，但是我国法律上并未有“鲜人参”的表述，该标注并非严格按照参考《中华人民共和国药典》、《野山参鉴定及分等质量》（GB/T18765-2008）、《鲜园参分等质量》（GB/T22533-2008）中对“人参”的定义进行标注，不能完全排除使消费者产生误解的可能性，且本案就是被告浦东市场局接到消费者的投诉称无法辨识该“总统牌鲜人参晶”中的配料是否为人工种植的人参后，进而立案调查的。本案中，被告作为浦东新区食品监督管理部门具有对本辖区内的消费者投诉举报进行调查处理的法定职权。各方当事人对“总统牌鲜人参晶”系普通食品、原料系人工种植的鲜园参且产品配料表上标注为“鲜人参”均予以确认。被告据此认定“总统牌鲜人参晶”的产品配料表标注不够准确，会使消费者产生误解，不符合标签通则第3.4条的规定并无不当，故被告作出的被诉处罚决定适用法律正确。被告在接举报后，经受理、现场检查、立案、调查询问等程序后，作出被诉处罚决定并直接送达被处罚对象，符合法定程序。故原告要求撤销被诉处罚决定的诉讼请求没有相应的事实根据及法律依据，其诉讼请求依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京同仁堂健康药业（辽宁）有限公司的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由原告北京同仁堂健康药业（辽宁）有限公司负担。
判决后，原告北京同仁堂健康药业（辽宁）有限公司不服一审判决，遂向上海市第一中级人民法院提起上诉。二审法院经审理判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
一、本案食品标签标示问题性质之认定
《食品安全法》第二十五条明确规定：食品安全标准是强制执行的标准。第二十六条规定食品安全标准应当包括下列内容：……对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；……。由此可见，食品安全法中的食品安全标准除了化学、物理卫生等要求外，还包括对标签的要求等。《食品安全法》第六十七条中也明确规定了预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明名称、规格、净含量、生产日期；成分或者配料表；生产者的名称、地址、联系方式；保质期等事项以及法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。
《食品安全法》第五条第三款规定由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定并公布食品安全国家标准。GB7718-2011《预包装食品标签通则》是由卫生部2011年发布并于2012年4月20日实施的关于预包装食品标签标示问题的食品安全国家标准。《标签通则》第2.1条规定，预包装食品是预先定量包装或者制作在包装材料和容器中的食品，包括预先定量包装以及预先定量制作在包装材料和容器中并且在一定量限范围内具有统一的质量或体积标示的食品。第2.2条规定食品标签是食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。第2.3条规定配料是指在制造或加工食品时使用的，并存在（包括以改性的形式存在）于产品中的任何物质，包括食品添加剂。因此，原告同仁堂公司生产的“总统牌鲜人参晶”属于预包装食品，其在配料表中标示“鲜人参”的表述属于预包装食品标签。
二、预包装食品标签标示问题的法律适用
《食品安全法》第七十一条第二款规定食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，生产日期、保质期等事项应当显着标注，容易辨识。《标签通则》对标签的基本要求中也规定了标签应清晰、醒目、持久，应使消费者购买时易于辨认和识读。第3.4条规定：预包装食品标签的所有内容应真实、准确。不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品，也不得利用字号大小或色差误导消费者。第3.5条规定不应直接或以暗示性的语言、图形、符号，误导消费者将购买的食品或食品的某一性质与另一产品混淆。第4.1.2.1条规定：预包装食品应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。
食品标签的基本功能是公布食品的名称、配料、净含量、批号、生产者、生产日期等内容，告知消费者该食品的质量特性、安全特性以及食用、饮用说明等信息。对于食品标签说明内容，食品经营者应进行客观描述。消费者对预包装食品的食品标签是否产生误解是建立在社会大众不特定多数人的一般认知基础上的常识性判断，本案中不能以原告诉称的按照国家有关规定，“野生人参”是国家重点一级保护野生植物，且不可以用于普通食品，“人参”的概念项下并不包括“野生人参”为由推定消费者不可能认为该产品使用的是“野生人参”，只要出售的产品写人参的，肯定是人工种植的人参。消费者作为社会生活中不特定的多数人，教育背景各异，文化程度也不同，对同一词汇如“鲜人参”的理解也会因人而异。不能以生产者自身现有的专业知识推定广大消费者全部知晓“野生人参是国家重点一级保护野生植物，且不可以用于普通食品，出售的产品只要写人参的，肯定是人工种植”。一般来说，对食品标签的标示内容，应当以不特定多数人按照其朴素常识作出的通常性理解为标准判断食品标签标示的内容是否会引起消费者的误解。《标签通则》第4.1.2.3条规定，为不使消费者误解或者混淆食品的真实属性、物理状态或制作方法，可以在食品名称前或食品名称后附加相应的词或短语。如干燥的、浓缩的、复原的、熏制的、油炸的、粉末的、粒状的等。若原告希望表达其产品是新鲜非干品的人参，完全可以通过在食品名称前或食品名称后附加相应的不会引起消费者误解的词组或短语的方式达成，而仅用“鲜”字表达新鲜非干品之意无法排除由此引发的误认为是野生品的可能性。
本案中原告同仁堂公司生产的“总统牌鲜人参晶”的产品配料表中仅标注“鲜人参”，而没有明确标示为人工种植人参的文字叙述，通常至少有两种理解状态：一种为原告诉称的意指新鲜非干品的人参，另一种为本案被告接到投诉举报所称的无法根据“鲜人参”明确辨识是否是野生人参。由此可见“鲜人参”的标签标示容易造成消费者在购买此种产品时的误解。一般来说，“鲜人参”的表述不能排除消费者理解为野生人参的可能性。
预包装食品标签的标示其目的就是要使消费者明确知晓相关食品的一些生产情况及功能。如果标签标示不能起到明示作用反而使消费者陷入新的迷惑之中，预包装食品标签的标示作用则形同虚设，由此引发消费者对预包装食品标签的误解更非立法者所愿。
三、本案预包装食品标签标示不适用瑕疵条款
原告在诉讼中认为其标注“鲜人参”的行为属于标签标识不规范，是标签瑕疵问题，应给予行政指导或责令改正即可。新修订《食品安全法》中增加了食品标签瑕疵除外条款，其中第一百二十五条第二款规定生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。
由此可见，《食品安全法》中规定的食品标签存在瑕疵的情形是指，不规范标注行为对食品安全无影响，实践中未发现因食用该产品导致的不良反应；当事人无主观故意，不会影响消费者的知情权和选择权，亦未因此引发消费者的误解。具体情形包括但不限于：（1）标签文字使用中出现错别字，但该错别字不产生错误理解，例如：“营养成分”被标注为“营养成份”。（2）标签文字使用繁体字，但该繁体字不产生错误理解，例如“蛋白质”被标注为“蛋白?”。 立法者对于食品生产经营过程中，食品标签存在瑕疵，但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的行为给予了区分解释，并在法律责任上认定为轻微违法行为，给予一定程度的容忍。
预包装食品标签是预包装食品的外在标识，反映预包装食品一定的特性，包括预包装食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物，是消费者选择预包装食品的参考。食品标签是向消费者传递产品信息的载体，是食品安全的重要组成部分。食品标签的标注应使用能够帮助消费者理解食品真实属性的名称或通俗名称，不应使用使消费者误解或混淆的表述方式。
本案中原告同仁堂公司在其生产的“总统牌鲜人参晶”的标签配料表中将新资源食品人参（人工种植）标注为鲜人参的行为，虽然不影响食品安全，但是不能完全排除对消费者造成误导为是野生人参的可能性，因此本案中并不宜适用预包装食品标签瑕疵条款。消费者作为不具备专业知识的不特定受众，其理解程度因人而异，不能以消费者应当不会产生误解为由而放任食品标签不规范、不严格的现象。食品生产者应当严格按照法律规定对其生产食品的标签进行规范化、标准化标注，从根源上杜绝令消费者产生误解的可能性。
食品安全问题应当引起足够重视，希望通过对此类案件的解读，使食品生产者、经营者严格执行法律法规规定，切实落实食品安全责任，充分保障广大消费者的知情权，倡导全社会形成良好的对食品安全的共治共建格局。
【案例索引】
一审：上海市浦东新区人民法院（2016）沪0115行初350号行政判决书；
二审：上海市第一中级人民法院（2016）沪01行终691号行政判决书。
